Resumen—El presente trabajo tuvo como objetivo inicial realizar un análisis desagregado del gasto público en materia de políticas públicas de género tomando como unidad los programas creados en el ámbito de competencia del Municipio de General Pueyrredón, ámbito espacial en el cual se encuentra radicado el plan de trabajo ´´Desafíos y perspectivas para el acceso al Derecho a la Ciudad desde el punto de vista de las mujeres'' aprobado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (Argentina). Frente a la falta de información disponible y a la reticencia de los funcionarios públicos del área pertinente a responder a las solicitudes del material presupuestario que hemos realizado, optamos por estudiar la evolución presupuestaria a partir del cálculo del impacto respecto del presupuesto general y del presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social de los fondos públicos destinados al rubro.
Palabras clave—Género, Análisis presupuestario, Análisis presupuestario con perspectiva de género, Ejecución presupuestaria, Políticas públicas, Políticas municipales.
Abstract—The present work had as an initial objective to carry out a disaggregated analysis of public spending on public gender policies, taking as a unit the programs created in the area of competence of the Municipality of General Pueyrredón, the spatial field in which the work plan is based. ´´Challenges and perspectives for access to the Right to the City from the point of view of women'' approved by the National Council of Scientific and Technological Research (Argentina). Faced with the lack of available information and the reluctance of public officials in the relevant area to respond to requests for budget material that we have made, we chose to study the budgetary evolution based on the calculation of the impact with respect to the general budget and budget of the Ministry of Social Development of public funds destined to the sector.
Keywords—Gender, Budget analysis, Budget analysis with a gender perspective, Budget execution, Public policies, Municipal policies.
El Partido de General Pueyrredón se encuentra ubicado en el sudeste de la provincia de Buenos Aires, Argentina, y está compuesto por 24 (veinticuatro) localidades y tiene una superficie aproximada de 1460 $km^2$ Ver https://www.mardelplata.gob.ar/.
El Municipio carece de un área dentro de la Secretaría de Hacienda encargada del diseño, implementación y evaluación del presupuesto general desde una perspectiva de género. En cambio, existen programas formalizados a través de Ordenanzas del Concejo Deliberante En el año 1988, siendo pionero a nivel nacional, el Municipio adoptó la Ordenanza 7203/88 que creó el Programa Municipal de la Mujer, el cual fue complementado en el año 1995 por la Ordenanza 12295/95 que creó el Programa de Prevención de la Violencia contra la Mujer y Protección y Asistencia Integral de la Víctima. y la unidad ejecutora de los mismos es la encargada de la ejecución y correspondiente rendición de cuentas a la dependencia jerárquica superior.
El presente trabajo tuvo como objetivo inicial realizar un análisis desagregado del gasto público en materia de políticas públicas de género tomando como unidad los programas creados en el ámbito de competencia del Municipio de General Pueyrredón. Frente a la falta de información disponible y a la reticencia de los funcionarios públicos del área pertinente a responder a las solicitudes del material presupuestario que realizado, se optó por estudiar la evolución presupuestaria a partir del cálculo del impacto respecto del presupuesto general y del presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social de los fondos públicos destinados al rubro.
El objeto de análisis aquí presentado es el gasto presupuestario en políticas de género del Municipio de General Pueyrredón. Esta delimitación fue realizada por ser este el ámbito espacial en el cual se encuentra radicado el plan de trabajo “Desafíos y perspectivas para el acceso al Derecho a la Ciudad desde el punto de vista de las mujeres” aprobado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (Argentina) y para el cual se pretendió a través de este escrito esbozar un panorama general de las políticas públicas y los recursos destinados a las mismas a los fines de una investigación posterior específica en el sector perirburbano.
Al abordar este trabajo, el lector notará que nos avocamos al análisis de la situación entre los años 2007 y 2017. Este corte temporal no es voluntario. Debemos aclarar que el estudio se ha realizado en base a los únicos datos disponibles en el sitio oficial del Municipio de General Pueyrredón en su sección “Información presupuestaria”Ver https://www.mardelplata.gob.ar/Contenido/informacion-presupuestaria, los cuales contaban con la desagregación necesaria solo a partir del informe de gastos del año 2007, siendo los estados anteriores demasiado generales para el tipo de análisis que pretendido.
Por otra parte, este artículo parte de la afirmación realizada por Rodríguez Enríquez (2008: 2) en cuanto a la relación entre presupuesto y género. La autora nos enseña que “las políticas macroeconómicas no son neutrales en términos de equidad de género”, sino que “se sostienen sobre un determinado orden de género y que impactan en él, ampliando o disminuyendo la inequidad de género existente”.
A partir de la adopción de esta postura, aplicamos una estrategia de análisis cuantitativo basada en una de las herramientas propuestas desde los presupuestos públicos sensibles al género llamada “Presupuestos Etiquetados” (Rodriguez, 2007, 2008). Este análisis consiste en “la clasificación de los gastos incluidos en el presupuesto público, con criterios definidos a partir de la relevancia de las políticas involucradas para mejorar la situación de equidad de género” (Rodriguez, 2008: 6). Desde el punto de vista general, esta herramienta propone la clasificación del gasto público en tres categorías:
Respecto a esta clasificación adaptada por Rodríguez Enríquez decidimos modificarla a los fines de estudiar la situación del Municipio de General Pueyrredón. Esta modificación no es caprichosa, sino que se deriva de la escasez de datos presupuestarios reseñada en párrafos anteriores, por lo cual fue necesario adecuar las categorías de análisis propuestas por Rodríguez Enríquez al análisis de la información a la cual hemos podido acceder. Mantuvimos la categoría 1 y dentro de la misma consideramos que la categoría 2 original (Gasto destinados a promover oportunidades equitativas en el empleo público) será una subcategoría dentro de este tipo etiquetado. Agregamos como categoría 2 la de “Gastos con potencialidad explícita en términos de equidad de género” que Rodríguez Enríquez incluye en la categoría 3, justamente por considerar que conserva una especificidad que amerita colocarla con autonomía respecto de ella, pues constituye un marco general frente a la presencia de políticas públicas de tipo difusas (es decir, sin contar con un destinatario específico) que en la ejecución resultan en una mejora en las oportunidades para las mujeres. Finalmente mantantuvimos como categoría 3 la de “Gastos generales”
Como indicamos en la introducción, el objetivo inicial de este trabajo se vio frustrado por la falta de información presupuestaria disponible y de predisposición de los funcionarios públicos para facilitarnos la misma. Es por ello que el presente artículo las conclusiones de este trabajo se extraerán a partir del análisis de tres categorías: 1) Presupuesto destinado a políticas públicas en materia de género (Gasto Etiquetado para mujeres); 2) Presupuesto destinado a la Secretaría de Desarrollo Social (Gasto destinado a promover oportunidades equitativas); y 3) Presupuesto total general del Municipio de General Pueyrredón (Gastos generales).
Nuestro estudio inicia con un panorama general del impacto del presupuesto destinado a la Secretaría de Desarrollo Social respecto del presupuesto general del Municipio. Ello, por cuanto mediante un acto administrativo dictado entre 2005 y 2010 cuyo número y contenido desconocemos por no encontrarse en el Digesto Municipal, la Subsecretaría de la Mujer fue degradada jerárquicamente y convertida en Dirección de la Mujer bajo la dependencia de la Subsecretaría de Políticas Sociales para la Integración.
Esto se deduce del Decreto 1797/10, el cual crea la Comisión Asesora Honoraria de la Dirección de la MujerArtículo 1, Decreto 1797/10., la cual se conforma por un grupo de vecinas que, de manera solidaria y responsable, acompañan las acciones y programas de la Dirección Considerando 2, Decreto 1797/10.. En la actualidad, la dependencia a cargo de las cuestiones de género suscitadas en el ámbito territorial del Municipio de General Pueyrredón están a cargo de la Dirección de la Mujer, dependencia de la Secretaría de Desarrollo Social, lo cual surge de la información recabada de la página institucional del Municipio, ya que el acto administrativo que la reubica dentro del organigrama municipal no se encuentra en el Digesto Municipal.
En la Tabla 1 se observa de forma anual decreciente (columna 1) dos medidas de tipo absoluto consistentes en los gastos generales del Municipio de General Pueyrredón (columna 2) y como Gastos con potencialidad explícita en términos de equidad de género, el presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social del mismo municipio (columna 3). En la cuarta columna construimos una medida de tipo relativa consistente en el porcentaje que representa el presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social dentro del presupuesto total general del Municipio de General Pueyrredón.
De los datos procesados se observa una falta de estabilidad de las políticas sociales del Municipio, en tanto no existe un porcentaje institucionalizado a través de una Ordenanza Municipal que sirva a modo de estándar mínimo de gasto público en la materia, que se traduce en una variación de la medida relativa obtenida que no sigue una regla matemática. Simplemente podemos establecer que el porcentaje que representa el presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social dentro del presupuesto total general del Municipio de General Pueyrredón han oscilado del 4.38% al 7.31% sin poder identificarse hitos históricos que hayan incrementado significativamente su representación. Asimismo, podemos indicar que desde el año 2015 se ha destinado un promedio de 6% del gasto total a atender políticas sociales.
Los Programas estatuidos por las Ordenanzas 7203/88 y 12295/95 son complementarios entre sí y se encuentran actualmente en vigencia. Su subejecución ha ocasionado la lucha y conquista del movimiento de mujeres afincado en el Partido de General Pueyrredón de la Declaración de “Emergencia contra la Violencia por motivos de Género y Diversidad” durante el plazo de un (1) año calendario, tras el cual el Departamento Ejecutivo debería evaluar su impacto a los fines de establecer una prórroga de la mismaArtículo 1, Ordenanza 22739/16.. En la antedicha Declaración el Concejo Deliberante obliga al Ejecutivo a disponer de una serie de medidas tendientes principalmente a la protección de las víctimas de las violencias, lo cual constituye un retroceso grave en cuanto al paradigma adoptado a la hora del diseño de políticas públicas en materia de género.
En la Tabla 2 se observa de forma anual decreciente (columna 1) dos medidas de tipo absoluto consistentes en los gastos generales del Municipio de General Pueyrredón (columna 2) y como Gasto Etiquetado para mujeres el presupuesto destinado a políticas públicas en materia de género (columna 3). En la cuarta columna se construyó una medida de tipo relativa consistente en el porcentaje que representa el presupuesto destinado a políticas públicas en materia de género dentro del presupuesto total general del Municipio de General Pueyrredón.
Se detecta que la gestión municipal actual es la que mayor gasto público ha destinado a las políticas públicas en materia de género; no obstante, ese “mayor” presupuesto es 0.09 puntos mayor respecto del segundo porcentual más alto, por lo que la situación es de gravedad considerando la declaración de emergencia que trajimos a comentario precedentemente.
Frente a la sanción por consenso de la Ordenanza 22739/16, la ex Secretaria de Desarrollo Social manifestó en una entrevista institucional en el sitio oficial del Municipio pertenecer a una gestión que ha previsto “el mejor presupuesto de la historia de General Pueyrredón”, aduciendo el destino de un 13% del presupuesto total de su dependencia a las políticas articuladas a través de la Dirección de la Mujer. Por este motivo decidimos estudiar el impacto de los recursos asignados a políticas públicas en materia de género respecto del presupuesto de la Secretaría a su cargo.
En la Tabla 3 se observa de forma anual decreciente (columna 1) dos medidas de tipo absoluto consistentes en el presupuesto destinado a la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de General Pueyrredón (columna 2) y como Gasto Etiquetado para mujeres el presupuesto destinado a políticas públicas en materia de género del mismo municipio (columna 3). En la cuarta columna se construyó una medida de tipo relativa consistente en el porcentaje que representa el presupuesto destinado a políticas públicas en materia de género dentro del presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de General Pueyrredón.
Podemos observar con facilidad que las afirmaciones de la funcionaria han sido falsas. Su gestión destinó el 5.51% de los recursos disponibles a políticas públicas articuladas por la Dirección de la Mujer, solo 1.49 puntos mayor que la segunda cifra en orden decreciente, y 7.49 puntos inferior de la que ella afirmó. El análisis realizado no permite establecer una tendencia al alza de los fondos destinados a la materia, en tanto los porcentajes obtenidos son muy disímiles entre sí.
Teniendo en cuenta la falta de datos respecto de la evaluación de las políticas públicas desarrolladas a partir de las Ordenanzas 7203/88, 12295/95 y 22739/16, hemos decidido realizar un análisis de la ejecución del presupuesto destinado, sin poder realizar una desagregación que permita indicar qué programas han sido ejecutados como consecuencia de la ausencia de información disponible.
En la Tabla 4 se observa de forma anual decreciente (columna 1) dos medidas de tipo absoluto consistentes en el crédito vigente (columna 2) y en el crédito devengado (columna 3) del presupuesto destinado a políticas públicas en materia de género en el Municipio de General Pueyrredón. En la cuarta columna se construyó una medida de tipo relativa consistente en el porcentaje que representa el crédito efectivamente devengado respecto del crédito vigente.
Del estudio realizado se observan momentos de sobreejecución de los recursos disponibles (años 2010, 2013, 2014, 2015 y 2016), momentos de subejecución inferior al 10% (años 2009 y 2012), de subejecución entre 10 y 50% (años 2008, 2011 y 2017) y de subejecución superior al 50% (año 2007). La subejecución del presupuesto del año 2017 es particularmente grave considerado las obligaciones que el Concejo Deliberante impuso al Poder Ejecutivo municipal al declarar por consenso la emergencia en materia de género.
Entendemos que la hipótesis de máxima sería exigir al Municipio de General Pueyrredón la creación de una dependencia dentro de la Secretaría de Hacienda encargada del diseño, ejecución y evaluación del presupuesto general con una perspectiva transversal de género. Ello, por cuanto a partir del surgimiento del marco interpretativo “Género en Desarrollo” se propone el abordaje de las estructuras que generan desigualdades entre hombres y mujeres a través de la generación de mecanismos de asesoramiento y seguimiento del impacto diferenciado de las políticas públicas en las mujeres, entendidos como instancias de coordinación líderes de un proceso de transversalización de la perspectiva de género en la acción estatal (ONU, 1995; Coello, 2015).
En este orden de ideas, Rodríguez Enríquez (2008: 5) nos enseña que “incorporar al análisis de las políticas económicas, la dimensión de la equidad de género, permite potenciar su entendimiento, así como evaluar más acertadamente sus impactos reales”.
Sin embargo, dado el estado de la situación en el Municipio de General Pueyrredón, nos llevan a proponer reformas más simples que consoliden una postura firme del Estado municipal respecto a la problemática de la mujer como puntapié hacia una reforma integral en el sentido en que lo explicamos en el párrafo anterior.
Proponemos como soluciones a las causas que dieron origen a la situación actual: 1) la jerarquización a través de una Ordenanza del Concejo Deliberante de la unidad ejecutora en materia de políticas públicas de género que la eleve de manera permanente al nivel de Secretaría dependiente directamente del Departamento Ejecutivo a los fines de darle mayor facilidad para la ejecución de las políticas programadas; 2) el establecimiento de un porcentaje mínimo del presupuesto total general del Municipio a través de una Ordenanza del Concejo Deliberante destinado a atender las problemáticas de género tras un diagnóstico realizado de manera transdisciplinaria y multisectorial; 3) mejora de la información presupuestaria disponible a través del sitio oficial del Municipio de General Pueyrredón que permita la transparencia, control y publicidad del gasto público en general y respecto de cada dependencia y programa de políticas públicas llevado adelante.